《行政處罰法》修訂后，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法應(yīng)該關(guān)注哪些內(nèi)容？（二）

1月22日，十三屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了新修訂的《行政處罰法》。自1996年頒布施行以來，這是行政處罰法的第三次修訂。新修訂的行政處罰法將于2021年7月15日起施行。作為行政處罰領(lǐng)域的“母法”，新的行政處罰法給行政監(jiān)管，特別是行政處罰提出了一系列新要求。對于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法而言，要及時適應(yīng)此類新變化，切實實現(xiàn)依法治污。

關(guān)注五

把握3個關(guān)鍵，依法運用好“首違不罰”政策

在行政實踐中，“首違不罰”并不是一個新鮮詞。一些行政執(zhí)法領(lǐng)域早有嘗試和探索。湖南、深圳等地早在多年前就開展交通違法行為首違不罰探索。2020年8月，上海、江蘇、浙江、安徽等長三角稅務(wù)部門則聯(lián)合出臺了《長江三角洲區(qū)域稅務(wù)輕微違法行為“首違不罰”清單》。

此次《行政處罰法》首次從法律的角度對此作出明確規(guī)定。該法第33條規(guī)定“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。”這意味著“首違不罰”即將在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域推開。從相關(guān)領(lǐng)域?qū)嵺`看，后續(xù)國家或者地方極有可能出臺類似的“首違不罰”清單。在此之前，做好“首違不罰”工作，需要把握以下幾個關(guān)鍵。

一是“首違不罰”的起點如何界定。

簡言之，首次違法從何時開始計算，是行政相對人歷史上從未有過違法，還是從某個特定的時間段開始計算。關(guān)于這一點，還需要相關(guān)行政部門進(jìn)一步進(jìn)行明確。但是，從現(xiàn)有開展“首違不罰”的相關(guān)部門實踐看，“歷史上從未有過違法”顯然難以操作和確定。未來更合理的操作路徑是確定一個具體的時間段，在該時間段內(nèi)沒有違法，此后出現(xiàn)的違法即視為“首違”。

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》第41條將這一時間段確定為“違法行為發(fā)生之日前二十四個月內(nèi)”?！堕L江三角洲區(qū)域稅務(wù)輕微違法行為“首違不罰”清單》將這一時間段確定為“一年內(nèi)首次違反”。

對于生態(tài)環(huán)境部門而言，亟需頂層確定具體的操作細(xì)則。在此之前，如果地方自行開展實施“首違不罰”規(guī)定時，可以自行參照前述相關(guān)規(guī)定，確定一個相對合理的期限。考慮到生態(tài)環(huán)境違法行為危害后果較大，處罰額度也較高，該時間段應(yīng)當(dāng)相對長一點，以一年以上為宜。

二是準(zhǔn)確把握好“首違不罰”的適用條件。

“首違不罰”的適用是有條件，不僅僅是“首違”即可，需要同時滿足“危害后果輕微并及時改正的”要求。值得注意的是，“首違不罰”是與“輕微不處罰”明顯區(qū)分的。在“輕微不處罰”中，要求“沒有造成危害后果”。而在“首違不罰”中，則允許“危害后果”的存在，只不過“危害后果”應(yīng)當(dāng)是輕微的，并且得到了“及時改正”。

應(yīng)該說，關(guān)于這兩類要求，都是需要相應(yīng)的客觀證據(jù)予以證明的。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員對于此類“首違不罰”案件，要及時固定好相關(guān)證據(jù)，并在調(diào)查中予以體現(xiàn)。

三是依法處理好“首違不罰”的決定形式。

“首違不罰”與違法行為不存在不是一個概念，僅僅是因為危害后果輕微，并且存在及時改正的情況，由行政機(jī)關(guān)決定不予處罰。

《行政處罰法》第57條規(guī)定，調(diào)查終結(jié)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定，“違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰?！?/p>

簡言之，“首違不罰”是調(diào)查終結(jié)后經(jīng)過審查作出的決定，該決定并非在立案階段就有了定論。因此，“首違不罰”并不影響案件正常的“立案調(diào)查”。同時，考慮到“首違不罰”對后續(xù)違法行為的影響，即如果第二次違法必須處罰。對于“首違不罰”以行政處罰決定的形式作出更加合理，而不應(yīng)以“首違不罰”不予立案，也不宜在立案后予以銷案處理。

關(guān)注六

生態(tài)環(huán)境違法行為追溯期限有可能從“二年”變成“五年”

此前，關(guān)于行政違法行為的追溯期限是明確且固定的“二年”。此次《行政處罰法》修訂后，行政違法行為追溯期限有了新的規(guī)定?！缎姓幜P法》第36條規(guī)定“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外。”

顯然，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的違法，顯然有可能涉及“公民生命健康安全”，比如非法填埋處置危險廢物等。該類情況下，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域極有可能出現(xiàn)五年追溯期的情形。

對于該追溯期限的把握，需要把握兩個關(guān)鍵：一是“涉及公民生命健康安全、金融安全”，這一點需要在環(huán)境執(zhí)法調(diào)查過程中予以適當(dāng)體現(xiàn)；二是“有危害后果”。關(guān)于危害后果，可能出現(xiàn)兩類理解，一類與“公民生命健康安全、金融安全”相關(guān)的危害后果，另一類與“公民生命健康安全、金融安全”無關(guān)的后果。對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域而言，此類情況極容易出現(xiàn)，比如環(huán)境污染行為，尚未危及“公民生命健康安全、金融安全”，但是造成了環(huán)境污染。

從筆者個人理解，《行政處罰法》作出五年追訴期規(guī)定的初衷在于保護(hù)“公民生命健康安全、金融安全”，因此對于“危害后果”的理解應(yīng)當(dāng)是與“公民生命健康安全、金融安全”相關(guān)的，而不應(yīng)當(dāng)無限放大。對于這一后果的證明，同樣需要在調(diào)查中固定相關(guān)證據(jù)。

生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于建設(shè)項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環(huán)政法函[2018]31號）規(guī)定，“‘未批先建’違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定，不予行政處罰。”《行政處罰法》2021年7月15日施行后，該條的適用也將作出相應(yīng)調(diào)整。具體的追溯期限，需要生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門根據(jù)實際調(diào)查情況確定。

關(guān)注七

輕微程序性違法雖違法但行政處罰依然有效，如當(dāng)事人拒履行，生態(tài)環(huán)境部門可申請法院執(zhí)行

近年來，隨著生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力度越來越大，行政復(fù)議、訴訟率也越來越高。在實際行政處罰過程中，難免出現(xiàn)復(fù)議、訴訟中被確認(rèn)違法的行政處罰案件。

一些地區(qū)生態(tài)環(huán)境部門對于被確認(rèn)違法的“行政處罰”案件后續(xù)如何處理一直很困惑。部分符合條件的案件可以重新作出行政處罰，而有些輕微程序性違法，卻無法補(bǔ)救。

以生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的行政處罰期限為例，目前《環(huán)境行政處罰辦法》規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)行政處罰案件應(yīng)當(dāng)自立案之日起的3個月內(nèi)作出處理決定?！钡珜嶋H辦案過程中，超期辦案的情況并不鮮見。該類案件在復(fù)議、訴訟過程中往往被確認(rèn)違法。

此次，《行政處罰法》第38條規(guī)定，“違反法定程序構(gòu)成重大且明顯違法的，行政處罰無效?！狈囱灾?，在輕微違法的情況下，雖然被確認(rèn)違法，行政處罰仍然是有效的。在該類情況下，行政處罰仍需執(zhí)行。當(dāng)事人拒絕履行的，生態(tài)環(huán)境部門可據(jù)此向人民法院申請執(zhí)行。

關(guān)注八

明確在線監(jiān)控數(shù)據(jù)運用于行政處罰必須經(jīng)過“法制和技術(shù)”雙審核，這意味著今后生態(tài)環(huán)境部門還需要開展有效性審核

近年來，隨著生態(tài)環(huán)境工作的深入推進(jìn)，在線監(jiān)控、視頻監(jiān)控等科技手段已經(jīng)成為生態(tài)環(huán)境非現(xiàn)場監(jiān)管的重要技術(shù)支撐。生態(tài)環(huán)境部在近期印發(fā)的《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見》（環(huán)執(zhí)法〔2021〕1號）中，明確提出“推進(jìn)完善法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)用于行政處罰。”但在具體監(jiān)管中，如何正確運用好“污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)”一直困擾著基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門。

2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》，其中第9項內(nèi)容規(guī)定排污單位要落實自行監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量主體責(zé)任，“對數(shù)據(jù)的真實性負(fù)責(zé)”。該意見第10項規(guī)定，“取消環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)的有效性審核。重點排污單位自行開展污染源自動監(jiān)測的手工比對，及時處理異常情況，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)完整有效。自動監(jiān)測數(shù)據(jù)可作為環(huán)境行政處罰等監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)?！?/p>

正是基于該相關(guān)規(guī)定，一些地區(qū)生態(tài)環(huán)境部門一度認(rèn)為，國家規(guī)定了企業(yè)對監(jiān)測數(shù)據(jù)的主體責(zé)任，由企業(yè)自行對監(jiān)測真實性負(fù)責(zé)。因此，自動監(jiān)測數(shù)據(jù)可以直接作為行政處罰依據(jù)。

此次，《行政處罰法》對于在線監(jiān)控等非現(xiàn)場數(shù)據(jù)的運用提出了明確的條件和標(biāo)準(zhǔn)?！缎姓幜P法》第41條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，設(shè)置地點應(yīng)當(dāng)向社會公布。”

簡言之，在線監(jiān)控的數(shù)據(jù)運用必須經(jīng)過“法制和技術(shù)”雙審核。對于在線監(jiān)控的審核而言，也就是此前生態(tài)環(huán)境部門開展的有效性審核。盡管國家取消了生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)的有效性審核。但如果需要將在線監(jiān)控數(shù)據(jù)作為行政處罰的事實依據(jù)，還是需要生態(tài)環(huán)境部門開展有效性審核工作，除非行政相對人已經(jīng)自行開展了相關(guān)工作。

關(guān)注九

暗查不等同于執(zhí)法，要妥善做好環(huán)境暗查暗訪工作

行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部經(jīng)常采取“四不兩直”的方式開展調(diào)研。在行政執(zhí)法過程中，行政執(zhí)法人員也常常采取暗訪的形式獲取第一手的環(huán)境違法信息。特別是對于一些隱蔽性、惡意性環(huán)境違法而言，暗訪暗查常常能取得出其不意的效果。

但是暗查不等同于執(zhí)法。此次《行政處罰法》從規(guī)范文明執(zhí)法，以及保護(hù)行政相對人的角度，對于暗訪暗查做了某種形式的限制?！缎姓幜P法》第五十五條規(guī)定，“執(zhí)法人員在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時，應(yīng)當(dāng)主動向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示執(zhí)法證件?！薄皥?zhí)法人員不出示執(zhí)法證件的，當(dāng)事人或者有關(guān)人員有權(quán)拒絕接受調(diào)查或者檢查?！?/p>

對于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員，要更加注重自身執(zhí)法行為的規(guī)范性，切實做到亮證執(zhí)法。同時，在暗查暗訪工作中，要準(zhǔn)確把握調(diào)查行為的界限，在未出示執(zhí)法證件前，不得隨意開展調(diào)查、檢查工作。更為重要的是，要注意做好自身安全防護(hù)工作，避免行為不當(dāng)而得不到法律保護(hù)。

作者單位：江蘇省南通市生態(tài)環(huán)境局

來源：中國環(huán)境、山東環(huán)境